In questa fase di emergenza Covid è stata introdotta una novità importante sulpiano degli equilibri istituzionali tra Governo nazionale e Governi localiaffidando al presidente della Conferenza delle Regioni (figura spiccatamentepolitica senza alcun profilo istituzionale) il parere, a nome delle Regioni,sulle misure adottate dal Governo nazionale e non, come prassi anchecostituzionalmente validata, attraverso lo strumento dell'intesa inStato-Regioni[front5081519]22 MAG - Per la rilevanza dei problemi ad esso connessi, l’articolo 3 comma 1del decreto legge 26 febbraio 2020 n.6 stimola sicuramente una grandecuriosità. Dispone infatti che, a fronte della potestà del Governo di adottaremisure urgenti di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologicaconseguenti al Covid 19 mediante decreti del Presidente del Consiglio deiMinistri, i Presidenti delle regioni esprimano parere sugli stessi nel casotali misure riguardino il territorio della propria regione e il Presidentedella Conferenza delle Regioni e province autonome esprima invece parerequalora le misure interessino tutto il territorio nazionale. La medesima disposizione con analoga formulazione è richiamata dall’articolo 2comma 1 del decreto legge 25 marzo 2020, n.19, ai fini dell’attuazione dellemisure di contenimento della suddetta emergenza. Si prevede inoltre che idecreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, possano essere adottatianche su proposta dei Presidenti delle regioni interessate nel caso riguardinoil proprio territorio o su proposta del Presidente della Conferenza deiPresidenti delle Regioni se interessano l’intero territorio nazionale. La formulazione della norma, a dir vero nuova (o innovativa?) nell’ordinamento,richiede una riflessione.Il legislatore ha infatti affidato ad un organismo politico, quale èl’associazione dei Presidenti delle Regioni e Province autonome, la potestà diesprimere pareri su provvedimenti di emergenza al di fuori della sedeistituzionale propria rappresentata dalla Conferenza Stato-Regioni. E’ ben noto che la Conferenza Stato-Regioni, a partire dalla sua istituzione invia legislativa con la legge n.400/1988 di riordino della Presidenza delConsiglio dei Ministri e poi con il decreto legislativo n.281/1997, ha svoltoun ruolo di cerniera e raccordo nei rapporti tra Stato e Regioni in paralleloal processo di regionalizzazione del Servizio Sanitario Nazionale. Nel complesso sistema normativo sviluppatosi negli anni nei rapporti StatoRegioni in sanità la Conferenza ha svolto una precipua funzione consultiva, ovei Presidenti delle Regioni unici componenti l’organo unitamente al Presidentedel Consiglio o per sua delega il Ministro per gli affari regionali qualePresidente dell’organo, hanno espresso le propria posizione sui provvedimentidi interesse regionale. In tale sede istituzionale dunque anche il ruolo deiPresidenti delle Regioni assume una valenza istituzionale. In questo contesto la norma in questione sembra fare un salto normativo, l’interrogativo è che tipo di parere è quello espresso da un organo meramentepolitico senza che i provvedimenti siano stati oggetto di un’istruttoria nellasede istituzionale e chi rappresenta, sotto il profilo giuridico, il Presidentedella Conferenza delle Regioni che assume la responsabilità di avallarecontenuti di decreti aventi rilevanza sul territorio nazionale in unasituazione di emergenza? L’interrogativo che stimola una riflessione è perché il legislatore ha operatotale scelta, anche se, nelle recenti sedute della Conferenza Stato Regioni,riunita in sede Unificata con gli enti locali, sono stati comunque iscrittiall’ordine del giorno delle sedute i decreti legge adottati ai fini diacquisire il parere delle Regioni e degli enti locali. Nella stessa linea di interventi normativi innovativi si colloca anche ilrecente decreto del Presidente del Presidente del Consiglio dei Ministri 17maggio 2020 che recepisce in allegato le linee guida proposte dalle regioni eapprovate dalla Conferenza delle Regioni. Nelle premesse si richiama il pareredel Presidente della Conferenza dei Presidenti de
lle Regioni e delle provinceautonome condizionato, tra l’altro, “alla necessità che le linee guidacondivise dalla Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle provinceautonome siano richiamate nelle premesse e allegate al provvedimento”, cheaggiunge “viste le linee guida per la riapertura delle attività economiche eproduttive della Conferenza delle Regioni e province autonome del 16 maggio2020, di cui all’allegato 17 trasmesse in data 17 maggio 2020 unitamente alparere del Presidente della Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delleprovince autonome”. Rispetto a tali linee guida una Regione dichiara espressamente di non averefirmato alcuna intesa Stato Regioni riservandosi poteri autonomi.La situazione è a dir vero ambigua sotto il profilo giuridico, infattisicuramente le linee guida approvate dalla Conferenza delle regioni non sipossono configurare come un’intesa Stato Regioni. A voler richiamare la legge n.131/2003, recante “Disposizioni per l’adeguamentodell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001,n.3”, all’articolo 8 comma 6 è previsto che, nella sede della Conferenza StatoRegioni o della Conferenza Unificata possano essere stipulate intese “dirette afavorire l'armonizzazione delle rispettive legislazioni o il raggiungimento diposizioni unitarie o il conseguimento di obiettivi comuni; in tale caso e'esclusa l'applicazione dei commi 3 e 4 dell'articolo3 del decreto legislativo28 agosto 1997, n. 281. Nelle materie di cui all'articolo 117, terzo e quartocomma, della Costituzione non possono essere adottati gli atti di indirizzo edi coordinamento di cui all'articolo 8 della legge 15 marzo 1997, n. 59, eall'articolo 4 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112.” Il legislatore all’indomani dell’entrata in vigore delle modifiche al titolo Vdella Costituzione laddove al Governo non era più consentito di adottare attidi indirizzo e coordinamento nelle materie di competenza concorrente, introducenell’ordinamento un nuovo strumento pattizio costituito dalle Intese dastipularsi nella sede istituzionale di raccordo tra lo Stato e le Regioni. La Corte Costituzionale ha definito tali intese “forti”, in quanto l’ intesa èstipulata solo quando tra Stato e Regioni, nella sede della Conferenza, vi èconcordanza sui contenuti delle stesse, diversamente il Governo non puòprocedere. Si richiamano in tal senso le intese stipulate sui patti per lasalute. La Corte infatti ha sottolineato che il meccanismo dell’intesa richiedeuna “paritaria codeterminazione dell’atto” ( sul punto la giurisprudenza dellaCorte è copiosa, vedi, tra l’altro, sentenze n. 303/2003, n. 6 e n. 27/2004),escludendo la “possibilità di declassamento dell’attività di codeterminazioneconnessa all’intesa in una mera attività consultiva non vincolante”. Ora se le linee guida approvate dalla Conferenza delle Regioni fossero stateiscritte all’ordine del giorno di una seduta della Conferenza Stato Regioni ildiniego di un solo Presidente, quale componente l’organo, non ne avrebbeconsentito l’approvazione.Diversamente la scelta del Governo di acquisire il “parere” delle Regioni al difuori della sede istituzionale sui provvedimenti da adottarsi, unitamente aidocumenti dalle stesse approvati in sede politica, quali allegati ad un decretodel Presidente del Consiglio dei Ministri, che è fonte normativa, rende cogentisul territorio nazionale tutte le diposizioni ivi contenute. Poteva esserci altra disposizione normativa tesa a garantire comunque ilprincipio della leale collaborazione tra Stato e Regioni?Senza volere intervenire nel dibattito avanzato da illustri giuristi sul temadelle norme costituzionali in emergenza, giova comunque richiamare l’articolo117, comma 2 lettera q) della Costituzione che, affidando al Governo la potestàesclusiva in materia di profilassi internazionale, avrebbe consentitol’esercizio in via esclusiva della potestà regolamentare. In questo contesto normativo giova anche ricordare che l’articolo 117 deldecreto legislativo 31 marzo 1998, n.112 aveva previsto, in caso di emergenzesanitarie o di igiene pubblica, la possi
bilità da parte dei sindaci di adottareordinanze contingibili e urgenti a carattere locale, spettando allo Stato oalla Regione tale potestà in ragione della dimensione dell’emergenza.Sembra che nel caso dell’emergenza Covid 19, laddove si intervienesull’articolo 16 della Costituzione limitando la libertà di circolazione deicittadini, ci si trovi al di là di una questione di mera igiene pubblica, mapiuttosto in presenza di una fattispecie, quale quella delineata dall’articolo120 della Costituzione di grave pericolo per la salute pubblica. In prospettiva, al termine di questo stato di emergenza e già da subito sarebbeutile ripensare a quanto resta da attuare della legge applicativa delle nuovedisposizioni costituzionali introdotte dalle modifiche al Titolo V, (leggen.131/2003), che aveva previsto l’adozione di un testo normativo contenente iprincipi fondamentali nelle materie appartenenti alla legislazione concorrenteai fini dell’esercizio della potestà legislativa regionale nell’ambito dellestesse tra cui la sanità. Il testo del disegno di legge all’epoca rimase inqualche cassetto ministeriale, sarebbe il caso di ripescarlo e dare alParlamento la possibilità di definire tra Stato e Regioni rapporti più chiarinel prossimo futuro, al di là del principio di leale collaborazione. Maria Giuseppina La Falcegià dirigente della Presidenza del Consiglio dei MinistriConferenza Stato Regioni22 maggio 2020