Dall'inizio dell'epidemia ad oggi il Governo ha messo in campo un pacchettonormativo inedito per impatto e ampliezza delle misure previste. Una serie diinterventi che per la sanità darà luogo a molte innovazioni nelle politiche finqui adottate, soprattutto in materia di personale, ma non solo. Ecco neldettaglio gli aspetti più innovativi di questi provvedimenti[front7564994]19 MAR - La particolare condizione, venutasi a determinare con l'emergenzaepidemiologica da coronavirus, ha richiesto al Governo di intervenire con fontidi rango diversificato. Lo ha fatto con diversi decreti legge, numerosi decretidel Presidente del Consiglio, con una delibera del Consiglio dei Ministri e unaordinanza del Ministro della salute. Quanto ai cinque decreti legge adottati dall'Esecutivo sono stati funzionali:- il primo (D.L. 6/2020), convertito nella legge 5 marzo 2020 n. 13, ad imporremisure urgenti in materia di contenimento e gestione del fenomeno; - il secondo (D.L. 9/2020), ad individuare interventi di sostegno per lefamiglie, i lavoratori e il sistema produttivo messi in difficoltàdall'emergenza sanitaria; - il terzo (D.L. 11/2020), a sospendere l'attività giudiziaria (di cui non cioccuperemo in questa sede); - il quarto (D.L. 14/2020), ad intervenire per il potenziamento del Serviziosanitario nazionale relativamente agli impegni da assolvere a tutela dellasalute dei cittadini; - il quinto (D.L. 18/2020), che sostanzialmente costituisce l'implementazionedei precedenti, con l'individuazione degli strumenti finanziari ad hoc,utilizzando in questo tutta la capacità di indebitamento concessa al Governodal Parlamento. A ben vedere, una serie di provvedimenti legislativi che hanno creatol'impalcatura di sostegno all'irrinunciabile difesa dall'emergenza sanitaria,unitamente ai numerosi Dpcm che hanno scandito l'attuazione delle misuresancite dal D.L. 6/2020, a mente dell'art. 3 del medesimo, sulla cuilegittimità costituzionale non sono tuttavia da disdegnarsi alcuni dubbi sortinel relativo confronto/dibattito dottrinale. Con il decreto legge 6/2020 sono state individuati, nell'art. 1, divietiespliciti, sospensioni/limitazioni di attività e previsioni di precisi obblighicomportanti astensioni dell'abituale facere sociale. Il tutto, con facoltà diimplementazione (art. 2) a cura dell'istituzione regionale e, per alcuni versi,dalle autorità sanitarie locali da perfezionare con ordinanze sindacali, intesead impedire e prevenire la diffusione del Covid-19. Un'attività, quest'ultima,finalizzata alla determinazione in progress, da parte delle autoritàrispettivamente competenti, delle misure di contenimento e di gestione adeguatae direttamente proporzionata al molto probabile evolversi del rischioepidemiologico. L'anzidetto D.L. 6/2020, prescindendo dalle più generali tuteleda assicurare in ogni modo all'utenza a titolo cautelativo e, quindi, a scopopreventivo, ha individuato quindici tipologie di attività e di esercizipubblici da sottoporre a divieti, sospensioni, precauzioni e a limitazionicomportamentali. Un casus belli. Come si diceva, un particolare interesse ha assunto ladisposizione contenuta nell'art. 3 del decreto legge esaminato. Piùspecificatamente, nella parte in cui è stata offerta al Governo la potestas diadottare uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri -condivisi anche dai Presidenti delle Regioni interessate dai singoliprovvedimenti ovvero da quello della Conferenza delle Regioni allorquandotrattasi di un Dpcm da assumere a destinazione nazionale - per imporre tutte lemisure assunte e quelle che saranno ritenute via via necessarie a tutela disopravvenute ulteriori emergenze di diffusione epidemiologica. Al riguardo, l'anzidetto ricorso allo strumento del Dpcm è stato ritenuto daalcuni quantomeno improprio sotto il profilo costituzionale. Ciò in quantol'auto-attribuzione in capo al Governo medesimo di un potere normativo extraordinem giustificato dall'emergenza ben poteva essere evitata attraversol'adozione di ulteriori decreti legge di contenuto diverso, modificativo e/oestensivo di quelli già approvati
e finanche convertiti, piuttosto chedestinare una siffatta funzione, così come è avvenuto, ai diversi Dpcm cui ilGoverno ha fatto invece ricorso. Una soluzione, questa, che avrebbe consentito di intervenire legittimamente conmisure, seppure di «rifinitura» e/o di completamento, tendenti a limitarediritti fondamentali quali la libertà di circolazione e di riunione, sancitirispettivamente dagli artt. 16 e 17 della Costituzione. Una opzione, quellaindividuata dal legislatore di emergenza e approvata dal Parlamento, che non èaffatto da condividersi anche perché - nel caso di specie - l'esercizio di taliinviolabili diritti, così regolati in via attuativa attraverso l'adozione di unDpcm, sfuggono peraltro all'attento esame preventivo del Capo dello Stato,quale ineludibile «guardiano» dei principi fissati nella Carta. Con il successivo decreto legge 9 marzo 2020 n. 14, dallo spirito, invece, piùcostruttivo e tendente a sviluppare soluzioni strutturali, si sono individuatistrumenti e percorsi utili a garantire ai rispettivi servizi sanitariregionali:1) una maggiore e, per molti versi, illimitata disponibilità di risorseprofessionali mediche, indispensabili per garantire i servizi essenziali darendere, comunque, usufruibili alle diverse comunità di appartenenza; 2) un potenziamento delle reti assistenziali da rendere attivamente disponibiliall'utenza, specie di quella più debole; 3) un più facile approvvigionamento e utilizzo dei dispositivi medici eindispensabili per garantire alle persone, rispettivamente, una maggiore difesanei confronti del contagio e di ripristino delle condizioni di salute; 4) una momentanea «attenuazione» della severità degli obblighi e dei divieti ditrattamento ordinari al fine di favorire la circolazione degli stessi tra isoggetti pubblici impegnati nella gestione dell'emergenza. Ciò allo scopo digenerare tempestivamente una estensione della profilassi, una più celerediagnosi e una assistenza terapeutica più efficace. A ben vedere, un provvedimento emergenziale che è pieno zeppo di soluzioni e dimetodologie, in gran parte da assumere a cura delle Regioni e delle Provinceautonome di Trento e Bolzano, che dovranno comunque predisporre atti diindirizzo per i loro rispettivi sistemi aziendali, tenuti agli adempimenti diacquisizione in servizio della «mano d'opera» medica necessaria, fattaeccezione, come vedremo, per il reclutamento e l'assunzione in servizio a tempodeterminato dei medici e infermieri già collocati in quiescenza. ... Quanto al reclutamento straordinario del personale. Vediamo di analizzarenel dettaglio i diversi punti del D.L. 14/2020, con particolare riferimentoalla introdotta nuova capacità «assunzionale» da parte delle aziende dellasalute e delle Regioni, in deroga ai divieti imposti dalla vigente normativa, eagli adempimenti posti a carico di queste ultime, allo scopo di megliocontrastare l'epidemia in atto. Alle Regioni spetterà ovviamente, in relazionea quanto sancito dal provvedimento emergenziale, l'adozione di dettagliatelinee di indirizzo destinate al proprio servizio sanitario regionale, piùprecisamente al sistema aziendale tenuto alla diretta erogazione delleprestazioni salutari e al concreto contrasto con l'espandersi degli effetti dacoronavirus. Alle stesse, infatti, per come sancito dal successivo art. 3, è imposto ilpreventivo obbligo di rideterminare - al fine di acquisire gli spazi diintervento di occupazione straordinaria sanitaria da perfezionare con lemodalità previste dal D.L. 14/2020 - il fabbisogno del personale propedeuticoalla formalizzazione del necessario piano, di cui al d.lgs. 165/2001 (art. 6,comma 1), condizionante l'esercizio delle anzidette neointrodotte facoltà e,quindi, da redigersi obbligatoriamente secondo le linee di indirizzo per laloro predisposizione approvate con decreto del Ministro per la semplificazionee la pubblica amministrazione dell'8 agosto 2018. Uno strumento indispensabileper ottimizzare l'impiego delle risorse nel perseguimento degli obiettivi diperformance organizzativa, nel rispetto dei principi di efficienza, efficaciaed economicità
, nonché quelli di qualità dei servizi pubblici da rendere aicittadini. Da qui, l'esigenza irrinunciabile di condizionare - anche nella particolarefattispecie peraltro così disciplinata dal legislatore medesimo - la relativaattività di reclutamento regionale ovvero aziendale e ogni conseguente«assunzione» di personale alla rilevazione del relativo fabbisogno, daacquisire altresì azienda per azienda della salute, e alla redazione delrelativo piano, entrambi fondamentali per concretizzare, ancorché nel breve,una offerta pubblica di salute di reale contrasto all'epidemia da coronavirus. Ok al personale straordinario, ma nel rispetto dei ruoli istituzionali e delleprocedure. All'articolo 1, comma 1, vengono individuate particolari proceduredi acquisizione di personale da perfezionarsi a cura delle aziende dellasalute, precedute dalla pubblicazione da parte delle stesse degli avvisipubblici per la manifestazione dell'interesse relativo, cui seguiranno lecontrattualizzazioni di professionisti sanitari, ivi compresi gli psicologi, edi medici specializzandi, iscritti agli ultimi due anni dei corsi dispecializzazione ovvero anche di coloro non utilmente collocati nellagraduatoria individuata nel comma 547 dell'art. 1 della legge 145/2018 e nelrispetto dei vincoli specifici derivanti dall'ordinamento dell'UE relativamenteal possesso del titolo di formazione medica specialistica. Il conferimento dell'incarico e il relativo rapporto dovrà esserelibero-professionale, quindi caratterizzante un lavoro autonomo anche co.co.co.di durata non superiore a sei mesi rinnovabile con il prorogarsi dell'emergenzache ne consente il ricorso per sopperire alle insufficienze di organico,determinate per lo più dal blocco del turnover soprattutto nelle Regionisottoposte a procedure di piano di rientro, e per far fronte alle esigenzestraordinarie di periodo di erogazione dei livelli essenziali di assistenza.Tra queste, l'improrogabile esigenza di assicurare una maggiore disponibilitàdi posti letto dedicati alla terapia intensiva e sub intensiva da destinare alsegmento più bisognoso dei cittadini affetti dal coronavirus. Alle aziende della salute sarà consentito, altresì, di procedere - per comesancito nell'art. 1, comma 1, lettera b, del D.L. 14/2020, ad assunzioni deiprofessionisti sanitari, di cui al comma 548 bis dell'art. 1 della legge dibilancio per il 2019, utilmente collocati nella anzidetta graduatoriaindividuata nel comma 547 dell'art. 1 della legge 145/2018 e nel rispetto deivincoli specifici derivanti dall'ordinamento dell'UE relativamente al possessodel titolo di formazione medica specialistica. I detti professionisti dovrannoessere assunti al fine di coprire vuoti di organico tali da impedire efficacimisure di contrasto alla diffusione del Covid-19. Dal canto loro le Regioni potranno, a mente del successivo comma 6 e in derogaai vigenti più generali divieti e non tenendo conto di eventuali incumulabilitàreddituali, reclutare e conferire incarichi a personale medico einfermieristico collocato in quiescenza, anche se non più iscritto nelcorrispondente albo professionale. Un dovere da ossequiare con la conclusionedi appositi contratti di natura libero-professionale della durata non superiorea sei mesi, previa la pubblicazione di un relativo avviso pubblico permanifestazione di interesse da rappresentare relativamente alle disponibilità,di spazio e di tempo, che la Regione dovrà preventivamente stimare e proporre,tenuto conto del fabbisogno del personale del proprio sistema regionale dadovere, come detto, obbligatoriamente rideterminare con proprio provvedimento. Di grande interesse è da considerarsi la facoltà attribuita alle aziende dellasalute e agli enti del Servizio sanitario nazionale, a mente dell'art. 2 delD.L. 14/2020, nell'impossibilità di utilizzare personale già in servizio ovverodi ricorrere agli idonei collocati in vigenti graduatorie concorsuali. Glistessi potranno, infatti, per tutta la durata dell'emergenza in atto, conferireincarichi a tempo determinato, ad esito di un apposito avviso pubblico, alpersonale sanitario e ai
medici in possesso dei requisiti per l'accesso alladirigenza. Gli anzidetti incarichi, della durata di un anno e non rinnovabili,dovranno essere conferiti a seguito di intervenuta selezione, per titoli ecolloquio, e nel rispetto di procedure che assicurino una obiettivacomparazione tra i candidati. ... c'è anche altro. Altre importanti occasioni per determinare un consistentepotenziamento del personale e delle iniziative assistenziali sono statedisciplinate negli articoli 4-8. Esse riguardano: la possibilità di instaurareun rapporto convenzionale occorrente, sia di medicina generale che di pediatriadi libera scelta, anche con i medici iscritti al corso di formazione relativoe, per incarichi provvisori e/o di sostituzione, con i medici iscritti ai corsidi specializzazione; l'incremento delle ore della specialistica ambulatorialeconvenzionata interna alle aziende dalla salute; l'accesso al ricorso delvolontariato; l'istituzione, nel breve termine del prossimo 24 marzo, delleunità speciali di continuità assistenziale. Una grande novità, quest'ultima, da concretizzare - con apposito pianoregionale ridistributivo delle iniziative su scala regionale - presso una sededi continuità assistenziale esistente (al riguardo, peccato a non averrealizzato ovunque le Uccp!), che dovrà rendersi garante, per ogni bacino diutenza di 50 mila abitanti, del trattamento e gestione domiciliare dei pazientiaffetti da Covid-19 ma non bisognosi di ricovero ospedaliero. Una struttura darendere attiva sette giorni su sette con attività H12 (8/20) con l'attrazionelavorativa dei medici già presenti nella continuità assistenziale nonché imedici che frequentano la formazione in medicina generale e, in via del tuttoresiduale, i semplici iscritti al relativo albo con retribuzione di 40 euro perogni ora di attività svolta. Una particolare iniziativa estesa, con l'art. 9, anche alle persone chepresentino fragilità o una comorbilità tale da esporle a rischio di contagiocon la frequentazione dei centro diurni destinati ai disabili. Anche per unasiffatta tipologia di assistenza, le Regioni, entro il 19 marzo 2020, hannoavuto l'occasione di istituire apposite unità speciali dedicate alla erogazionedelle prestazioni sanitarie e socio-sanitarie dedicate alla particolare utenza. Interessanti le iniziative legislative intraprese dal legislatore in relazioneall'utilizzo, agli incentivi e alle misure di semplificazione per l'acquistodei dispositivi medici, anche di quelli per l'ossigenoterapia. Per garantire l'approvvigionamento e l'utilizzo di questi ultimi, esordirà dalprossimo 31 luglio e sino al 2022 la fornitura costante di ossigeno e laricarica dei presidi portatili garanti dell'ossigenoterapia assicurate dallestrutture sanitarie individuate dalla singole Regioni nonché dalle farmacie deiservizi. Il tutto, dovrà essere previsto e scandito in un apposito decretoministeriale che disporrà anche la metodologia di censimento dei pazienti cuinecessita l'anzidetta particolare terapia, anche per dare modo alle Regioni diorganizzare al meglio la pianificazione erogativa del relativo servizio. Quanto ai dispositivi medici di protezione individuale il D.L. 14/2020 haprevisto particolari facilitazioni economico-finanziarie per accelerarnel'acquisizione da parte dell'utenza generalizzata. Il decreto legge 17 marzo 2020 n. 18 ha dedicato numerosi articoli alpotenziamento del Servizio sanitario nazionale, completando così quelliprevisti nel precedente D.L. 14/2020 e prevedendo delle misure straordinarieper assicurare alle tutele in atto incentivi economici per il personale e glistrumenti occorrenti per rafforzare il contrasto al dilagare del coronavirus. Non solo. Ha offerto (art. 6) al Capo del Dipartimento di Protezione Civile lafacoltà di adottare decreti finalizzati a requisire, in uso e in proprietà, achiunque presidi sanitari e medico-chirurgici e ogni altro bene mobile utile acontrastare l'epidemia comunque posseduti. Ciò allo scopo di girarli in favoredelle aziende territoriali e ospedaliere. Stessa facoltà è stata ribadita ancheai Prefetti nel senso di poter requisi
re in uso immobili, e quindi anchestrutture alberghiere, per ivi eventualmente ospitarvi persone in sorveglianzasanitaria e/o isolamento fiduciario o in permanenza domiciliare, e dunqueprovvedere conseguenzialmente a tutte le procedure indennitarie. Quanto alle misure implementative di quelle assunte con i precedenti decretilegge (tutte ben evidenziate in un articolo pubblicato stamani a firma deldirettore su questa rivista), meritano una particolare menzione, senza conquesto sottrarre importanza alcuna a tutte le altre:- il finanziamento aggiuntivo incentivante del personale dipendente dalServizio sanitario nazionale (art. 1). A tal uopo sono stati sensibilmenteincrementati di 250 milioni di euro i fondi contrattuali per le condizioni dilavoro della dirigenza medica e sanitaria dell'area della sanità e quelliafferenti alle condizioni di lavoro del personale del comparto salute; - il rafforzamento delle reti di assistenza territoriale (art. 3), medianteassunzione di nuovo personale, in esubero a quello previsto nell'art. 1 delD.L. 14/2020, con contratto di lavoro a tempo determinato e per una durata nonsuperiore ai tre anni. Più precisamente, di 40 unità dirigenziali sanitarimedici e 18 veterinari nonché 29 unità di personale del comparto della salutecon profilo professionale dedito alla prevenzione; - l'istituzione delle aree sanitarie temporanee (art. 4). Di particolareinteresse è la siffatta previsione che consente alle Regioni e alle aziendedella salute di perfezionare contratti per l'acquisto di prestazioni sanitarieulteriori a quelle istituzionalmente già in erogazione. Ciò allorquando ladiffusione del conoravirus lo richieda e dal contenuto dell'apposito piano, daadottarsi obbligatoriamente in proposito, emerga la necessità di incrementare iposti letto in terapia intensiva e nelle unità operative di pneumologia e dimalattie infettive; - la incentivazione economica alla produzione e fornitura dei dispositivimedici (art. 5); - l'arruolamento temporaneo di medici e infermieri militari (art. 7); - la permanenza in servizio del personale sanitario sino a quando cesseràl'attuale stato di emergenza, anche in deroga ai limiti comunque previsti (art.12); - l'affievolimento delle caratteristiche previste dall'attuale disciplina perl'autorizzazione alla produzione di mascherine chirurgiche di protezioneindividuale (art. 15); - l'accelerazione delle procedure previste in materia di sperimentazione deifarmaci e dispositivi destinati all'emergenza da Covid-19 (art. 17). Ettore JorioUniversità della Calabria19 marzo 2020